Reporte Aduanero | El sistema de adopción de decisiones en la Organización Mundial de Comercio: la necesidad de nuevo procedimiento bajo una antigua premisa.

Planteamiento:

La necesaria modernización del “Sistema de Toma de Decisiones” de la OMC, debe plasmarse en un mecanismo paradigmático e integrador de la naturaleza jurídico-política del Organismo, que propenda a regular y estructurar el sistema de negociación, por sobre la modalidad específica de decisión.

Nuevos obstáculos, antiguas críticas.

Las dificultades en el proceso de negociación de Bali en 2013, el estrepitoso fracaso del proceso de negociación en Ginebra en julio de 2014, la incertidumbre que reina con respecto al destino de la Décima Conferencia de Ministros -pese al acuerdo entre EE.UU. e India en noviembre de 2014-, la memoria del colapso de la Conferencia Ministerial de Seattle o Cancún y las barreras para lograr acuerdos en la actual ronda de negociaciones, ha centrado gran parte de la atención de los gobiernos, de la propia institución, de organizaciones no gubernamentales, de organismos internacionales y analistas en los últimos 15 años, reforzando la opinión que el sistema multilateral de comercio de la OMC enfrenta un claro estancamiento, causado principalmente por su deficiente capacidad institucional para responder a los desafíos que plantea la nueva administración y regulación de la globalización económica en el presente siglo.

Tal deficiencia institucional obedecería principalmente al mecanismo utilizado para adoptar las decisiones o acuerdos que, en definitiva, lo haría inviable como foro multilateral: el consenso.

En base a dicha premisa, muchos se apresuran en criticar tal mecanismo, como si se tratase de una manifestación institucional arcaica, y en proponer profundas modificaciones normativas al Acuerdo estatutario de la OMC, a fin de incorporar al sistema, en mayor medida, el uso de la votación y otros métodos, con especial intención de hacer valer el peso relativo que cada economía tiene en el concierto comercial internacional, al momento de decidir.

El Acuerdo de la OMC -base jurídica orgánica y procedimental- no erige en ningún caso al consenso como único mecanismo obligatorio para lograr acuerdos por el Consejo General o para la adopción de decisiones, ni excluye a la votación como método utilizable. En su Artículo XVI, el texto establece la regla del consenso para adopción de acuerdos, admitiendo expresamente la posibilidad de establecer excepciones a dicha regla general, en el mismo Acuerdo o en Acuerdos Comerciales Multilaterales. En concordancia con ello, su Artículo IX prescribe claramente que, cuando no se puede arribar a una decisión por consenso, se decidirá por votación, salvo disposición en contrario.

No obstante, el consenso ha desplazado a cualquier otro mecanismo como principio rector del proceso y, por sobre la regulación normativa, ha sido el método preponderante en la toma de decisiones, lo que se evidencia, por ejemplo, en que desde el establecimiento de la Organización —salvo en el caso de la adhesión de Ecuador— nunca se recurrió a la votación, ni aun para decidir asuntos donde el Acuerdo de la OMC requiere expresamente mayorías calificadas. De ésta manera la OMC no solo siguió la práctica del GATT sino que incluso la profundizó.

Por ende el protagonismo del consenso en la toma de decisiones en el seno de la OMC, no radica en la imposibilidad jurídica de recurrir a otro método y solo puede ser explicado desde una perspectiva más amplia, que comprenda que tal preponderancia no dice relación con su marco normativo sino con la propia naturaleza jurídico-política del organismo: el consenso representa la contracultura económica y comercial internacional.

Virtud originaria.

Pensada en el seno de las conferencias de Bretton Woods, principiada cuatro años mas tarde mediante el Acuerdo General de Aranceles y Comercio “GATT”, y concretada en 1994, la OMC rescató un simple principio jurídico clásico, que parece olvidado y encuentra poco reconocimiento efectivo en el sistema internacional moderno, y que la distingue profundamente de las otras instituciones del sistema económico internacional de postguerra, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM): la igualdad jurídica de las naciones que la integran manifestada no solo en un Declaración sino en una herramienta concreta de control político final.

En contrario, el Fondo Monetario Internacional se creó expresamente para reflejar la posición relativa de los países miembros, en base a su preponderancia en la economía mundial, basando su sistema de decisiones en el voto ponderado, donde la igualdad jurídica y los viejos principios del derecho internacional ceden ante el pragmatismo económico. Del mismo modo, en el Banco Mundial, las suscripciones de capital son proporcionales a la riqueza de cada país, determinando el número de votos de cada uno de estos[1].

Sistemas como los recién explicados levantan, a su sola lectura, profundas criticas de legitimidad y proyectan severas consecuencias en la aceptación y efectividad de las decisiones que adopten, haciendo imperiosa su modificación para muchos y dejando en evidencia la necesidad de que las obligaciones y compromisos se generen bajo el control político de cada uno de los miembros, existiendo una clara correspondencia entre el mayor o menor grado de legalización del sistema y el mayor o menor grado de participación de los miembros en la creación normativa. Sería difícil comprender cómo un miembro estaría dispuesto a implementar un compromiso que él mismo no acepta, razón por la cual el consenso es fundamental y real manifestación de un comercio verdaderamente “libre”. Ello es lo que ha permitido a la OMC, pese a que sus procesos de negociación involucran un elevado número de participante y versan sobre temas extremadamente sensibles para cada nación –y con las dificultades expuestas-, lograr un mayor éxito relativo en cuanto a legitimidad y adhesión de sus Acuerdos y Protocolos.

Lo anterior, no debe conducirnos a desconocer que efectivamente el sistema denota desgaste y requiere ser modernizado, sino a concluir que la verdadera causa de la parálisis que sufre el sistema, radica principalmente en la insuficiencia estructural del proceso de generación y negociaciones previas. En otras palabras, el problema no es el método como se resuelve una diferencia, sino la forma en como se construye el consenso.

Transparencia.

Los críticos del sistema de la OMC sostienen que usualmente un grupo de países termina, en definitiva, imponiendo su voluntad sobre todos los miembros, con lo cual los procedimientos de adopción de decisiones adolecen de legitimidad. En el contexto de la actual ronda de Doha, los procesos de consultas se desarrollan en cuatro niveles: sesiones plenarias formales, sesiones de consulta informal abiertas a las delegaciones interesadas, y en sesiones de consulta informales de acceso más reducido. Si las discusiones llegan a un punto muerto se convoca libremente a un grupo de países con claros intereses en el asunto, o «Green Room», los que eventualmente reimpulsarán la negociación. Solo el primer nivel revise caracer verdaderamente formal.

Es en este proceso informal en donde verdaderamente radica y se manifiesta la asimetría del poder entre los países miembros, la exclusión decisoria fundamental y en donde los procesos de acuerdo verdaderamente prosperan o fenecen.

Esta institucionalidad no representó mayores inconvenientes en el contexto del GATT, pero a partir de la adopción del “todo único”, del Sistema de Solución de Controversias y la inclusión de temas sensible (Agricultura y textil), la presencia y participación de cada delegación se hizo más imperiosa. La gran diferencia entre los fracasos de julio de 2014 o de las Conferencias Ministeriales de Seattle, con el éxito de Doha y Hong Kong radicó, precisamente, en el desarrollo de los procesos preparatorios y en como los distintos miembros fueron integrados en los procesos generativos previos.

Lo anterior se puede comprobar desde una perspectiva histórica, así, por ejemplo, el sistema de solución de controversias vinculante para los miembros, solo fue aceptable cuando todos ellos obtuvieron garantías de que los compromisos y obligaciones se adoptarían con su participación y consentimiento.

No obstante, el Consejo Consultivo creado hace 10 años, no otorgó en su informe demasiada importancia en continuar con los esfuerzos para redefinir y desarrollar las reglas de procedimientos que, en definitiva, resolvieran dichas cuestiones sobre una base permanente y estructural. En su lugar presentó otras alternativas, como la creación de un órgano consultivo –por el que muchos de inclinan-, que facilite el proceso de negociación y, en mayor o menor medida, con poder decisorio y ejecutivo. Lo anterior parece nefasto para el verdadero futuro de la Organización ya que, desde que tales órganos son creados y consagrados normativamente, se inicia irresolublemente un proceso de diferenciación y relativización de cada país miembro, para concluir minimizando el poder decisorio de los más débiles en pos de un grupo de poderosos. Ello resultaría vano en el contexto de la OMC, según se ha explicado.

Por el contrario, un correcto entendimiento de la problemática debería propender a definir claramente las actuales reglas de procedimiento, discusión y negociación, de suyo insuficientes e inadecuadas, y regular detalladamente las facultades y funciones de sus autoridades, el proceso preparatorio que conduce a una Conferencia Ministerial, el vínculo entre el proceso y desiciones de Ginebra y la Conferencia Ministerial; todo ello son cuestiones claves que deberían estar claramente consensuadas dejando atrás, además, los elevados cuestionamientos a la transparencia interna de la Organización. De otra forma, los viejos fantasmas de la desintegración y la añeja crítica de inoperatividad, serán en perfecto caldo de cultivo para irrupción de un sistema decisorio excluyente.

Conclusiones.

El consenso como método preponderante para la toma de decisiones al interior de la OMC, no obedece a su restringido marco normativo, sino que corresponde a la manifestación propia y particular de la concepción comercial multilateral, de acuerdos internacionales basados en el principio jurídico de la igualdad.

Tal mecanismo potencia o asegura la verdadera adhesión a las decisiones al interior de cada país miembro, por lo que cualquier modernización del sistema debe resguardar tal concepción y naturaleza jurídico-política.

De acuerdo a ello, la intervención al sistema debería radicarse principalmente en el sistema de negociaciones previas y en su falta de institucionalización, dotándolo de estructura, transparencia y participación, evitando con ello que el sistema se deslegitime a si mismo y se propenda a un sistema excluyente y diferenciador.

[1]Por ejemplo, en el BM a la fecha, EE.UU controla el 16.38% de los votos; Japón el 7.86%, Alemania 4.48%, Francia 4.30%, Italia 2.78% y Gran Bretaña el 4.30%. En contraste 24 países africanos controlan juntos sólo el 2.85% del total.